Jeffrey Tucker

Codinse é um grupo de acção local na região do Nordeste de Segovia, que compreende 119 aldeias, e que me convidou como orador numa conferência sobre as novas tendências e modelos de trabalho, que se realizou em Prádena, Segovia, a 10 dezembro de 2013. Este post é um resumo das mensagens que eu tentei transmitir no meu discurso.

Realizou-se no dia 12 de Novembro uma conferência sobre políticas de acolhimento em territórios rurais no âmbito do projecto de cooperação Philoxenia Plus no Comité das Regiões em Bruxelas.

Estavam presentes organizações de vários países, entre os quais Grécia, Espanha, Itália, França e Estónia na qualidade de parceiros do referido projeto.

De Portugal, participaram a Confederação Nacional de Jovens Agricultores e o Programa Novos Povoadores.

Os principais aspectos que retemos deste encontro são:

1) Cooperar para repovoar: a problemática do despovoamento não conhece fronteiras e, apesar de não existir uma solução definitiva, existem iniciativas com resultados concretos que merecem ser testados e transferidos para outras regiões;

2) Importância de alertar os responsáveis políticos europeus para considerar as medidas de incentivo ao reequilíbrio dos territórios rurais enquanto vector transversal dos apoios comunitários.

3) Criação de uma associação europeia que sirva para dinamizar a rede, exercer lobby e sintetizar as boas práticas associadas a esta temática;

Destacamos ainda como factor positivo os contactos estabelecidos, nomeadamente os responsáveis pelas iniciativas Collectif Ville Campagne e Soho Solo, cujo trabalho é considerado a referência em matéria de políticas de acolhimento.

Finalmente, apraz-nos registar que a visão e a metodologia veiculada no programa Novos Povoadores está alinhada com as práticas de maior sucesso a nível europeu, o que nos faz acreditar que estamos no caminho certo.

Ficaríamos satisfeitos se pudermos encontrar-nos por lá!

A recente crise veio revelar o desencanto das cidades e toldar o horizonte com nuvens carregadas. A austeridade, o desemprego, as difíceis condições de vida transformaram os subúrbios em guetos sem perspetivas. Muitas pessoas, conscientes do beco sem saída para onde nos está a conduzir a globalização e temendo um colapso económico e financeiro- e até ambiental-, olham com nostalgia para o campo, e sentem um forte apelo para regressar ao modo de vida simples dos nossos pais e avós. A proximidade da terra e a possibilidade de angariar dela o sustento de cada dia , constitui a principal razão deste anseio. A vida agitada das grandes cidades, a dependência dos transportes e das redes de abastecimento de água, de alimentos e de energia dão às pessoas uma sensação de insegurança que se amplia sempre que se pressente o agravar da crise.

Na passada semana estive em Alfandega da Fé, no distrito de Bragança, para assistir à assinatura de um protocolo entre osNovos Povoadores, uma organização portuguesa, e a Fundação espanhola Abraza la Tierra. São duas organizações similares, empenhadas em fomentar e apoiar a fixação de pessoas interessadas em migrar para meios rurais. A Presidente da Câmara local, Dra. Berta Nunes, que apadrinhou o ato, falou de algumas experiências bem sucedidas de migração para o concelho e destacou a capacidade de inovação de alguns desses migrantes. Referiu-se à tendência para o crescimento das cidades, que desde há muito se verifica e se espera venha a continuar no futuro, afirmando que ela tem de ser contrariada pois, segundo disse,"tendência não tem de ser assumida como destino".

A desertificação do interior tem essencialmente causas económicas e só a economia pode inverter esta tendência. Foi a idade de ouro que esvaziou as aldeias e acelerou o forte desenvolvimento dos meios urbanos. As transformações na agricultura, o acesso à educação, o desenvolvimento dos serviços, o surgimento do estado social e os serviços que lhe estão associados, tornaram obsoleta a velha forma de vida rural baseada na agricultura tradicional feita à custa do trabalho animal e do esforço humano. Com a sociedade industrial acabaram os ofícios artesanais: alfaiates, oleiros, moleiros, ferreiros, padeiros, sapateiros, latoeiros, costureiras, tecelões, fiadeiras, etc... Os políticos não souberam ou não puderam encontrar alternativas a esta sangria. O abandono da terra aconteceu de forma pacífica e voluntária, e só quem não conheceu as agruras do mundo rural poderá pensar que ele era um paraíso.

A agricultura, apesar dos incentivos à florestação e à pecuária, foi definhando. Uma solução para a preservar teria exigido uma reconversão da propriedade, o que não aconteceu. Ora, uma política de subsídios é insustentável a prazo. Atualmente a floresta do interior norte, sem dimensão, e a pecuária, sem tradição e longe dos mercados, não têm futuro. O turismo, muito estimulado pelos programas de apoio europeus, parecia ser a única alternativa como atividade económica para promover o emprego. Mas o turismo é a indústria da prosperidade, e a prosperidade não é eterna.

Mesmo sem atividades locais sustentáveis e sem gente, o campo beneficiou do progresso global e foi-se urbanizando. O dinheiro da Europa construiu estradas;os fluxos financeiros dos emigrados permitiram edificar novas habitações e restaurar as antigas; o conforto da eletricidade e do automóvel chegaram. A nova distribuição passou a trazer de longe os produtos que a terra deixou de produzir e os artesãos deixaram de confecionar.

Numa economia global a teia de dependências é muito grande. A cidade depende do campo, mas o campo também depende da cidade. Uma situação de colapso económico seria trágica para o campo. Os meios rurais de hoje já não conseguem viver sem eletricidade, sem saneamento, sem água canalizada, sem automóvel. E já não dispensam o Lidl ou o Intermarché num raio de dez quilómetros. As mentalidades dos meios rurais já são urbanas. Os jovens dos meios rurais são em tudo semelhantes aos das cidades: vêem os mesmos programas de televisão, frequentam as mesmas redes sociais, vestem roupas das mesmas marcas. E, o mais preocupante de tudo, a sua máxima ambição é ir viver para as grandes cidades.

Tendência não é destino, mas mexe muito com ele. Os rios correm para o mar, e não é fácil inverter o seu curso. O que está a passar-se em Alfandega da Fé e o trabalho de organizações como os Novos Povoadores ou o Abraza la Tierra é admirável. Só por si, ele não vai alterar a orientação da mão invisível que está por detrás da globalização. Mas revela consciência da tragédia que será o destino dos subúrbios das grandes cidades se um dia tiverem de ficar entregues a si próprios. E permite alimentar o sonho de que será possível voltar a abraçar a terra!

in Transição, Luís Queirós e fotografia de Method Homes Prefab

in Revista Agri, Alexandre Ferraz, Coordenador na Área dos Territórios no Programa Novos Povoadores

A Europa é, antes de mais, um continente densamente povoado situado numa zona temperada. Inclui uma parte setentrional, formada por vastas planícies e velhos maciços sujeitos a erosão (caledónios e hercinianos) por vezes rejuvenescidos (Escandinávia), uma parte meridional ocupada por cadeias da era terciária (nomeadamente, Alpes, Pirinéus, Pindo grego e Cárpatos) que encerram algumas planícies costeiras de pequena dimensão.

Mas, com a excepção da Holanda e do Luxemburgo - associada no essencial à dimensão - cada país se encontra, na melhor das hipóteses, face a uma oposição binária territorial ou, na pior, a uma variação extrema das situações regionais. Assim sucede na Escandinávia, com a dicotomia entre um norte despovoado sob um clima ártico e um sul mais hospitaleiro, dotado de solos bastante ricos na Suécia e na Finlândia. Na Alemanha, sem contar com as sequelas do regime comunista, as vastas explorações da planície no nordeste distinguem-se fortemente dos modos de cultura e das estruturas de propriedade do sudoeste, adaptadas a um relevo mais acidentado. Em países montanhosos, como a Espanha ou a Itália, o mosaico parece reproduzir-se ao infinito, até aos confins dos vales.

Entre as duas dificuldades naturais mais gravosas, a altitude representa um constrangimento omnipresente na Áustria, Grécia, Espanha e Itália. O clima revela-se também como um obstáculo determinante, quer se trate da seca no sul de Espanha, Itália e Grécia, das fracas precipitações em algumas regiões centrais da Alemanha, como Brandeburgo, ou do frio ligado à latitude, na Finlândia e Suécia.

As difíceis condições de vida e de exploração são por vezes agravadas pelo isolamento devido a dificuldades de comunicação, nas ilhas da Dinamarca ou Grécia, à distância, na Finlândia e Suécia, ou ao relevo, em Espanha, Escócia ou Grécia. Obviamente que Martinica, Guadalupe, Reunião, Guiana, Madeira, Açores e Canárias, devido ao seu estatuto de regiões ultra-periféricas, figuram aqui como casos extremos.

O solo e o subsolo imprimem também as suas marcas no desenvolvimento económico. Uma terra pobre e uma agricultura pouco produtiva induzem muitas vezes a práticas de pecuária extensivas e/ou à predominância da silvicultura sobre a agricultura. É a sorte de países inteiros, como Irlanda, Grécia, Finlândia ou de grandes regiões do Reino Unido, Espanha, Portugal e Itália.

A riqueza do subsolo em minério ou em carvão definiu os berços da primeira revolução industrial e, desta forma, reintroduziu a antiga competição entre a agricultura e a indústria, provocando um êxodo rural precoce e importantes pressões fundiárias. A agricultura teve que adaptar-se e deve agora contar com a poluição industrial. As consequências são ainda sensíveis no centro de Inglaterra, País de Gales mineiro, Saxónia, Baixa-Saxónia e Saarland, no Nord-Pas-de-Calais, e em certas partes da Valónia.

Os obstáculos que as regiões rurais devem hoje ultrapassar não são apenas naturais, longe disso. Resultam da intervenção humana e do modo de desenvolvimento escolhido desde a Segunda Guerra Mundial. É o caso da poluição por pesticidas e outros produtos químicos, em regiões de agricultura intensiva, como Bretanha, Flandres e Holanda, ou ainda de práticas excessivas de irrigação na Andaluzia, Múrcia, Alentejo, Algarve e Aquitânia.

Inversamente, muitas regiões são dotadas de uma qualidade paisagística ou natural notável, que podem valorizar numa estratégia de desenvolvimento turístico e de oferta recreativa: por exemplo, Ródano-Alpes e Midi-Pyrénées em França, Baviera na Alemanha. Abruzos e Friule-Veneto-Juliana em Itália, Tirol na Áustria, Escócia, Irlanda, algumas partes da Grécia, as regiões árcticas da Finlândia e Suécia, etc. Algumas delas podem ainda apoiar-se numa identidade cultural e em tradições ainda muito vivas.

A política de desenvolvimento rural, reflexo de um contexto histórico e social

A política de desenvolvimento rural aparece claramente como uma tentativa de responder aos problemas do momento e do local.

A este respeito, uma diferença marcante reside na situação histórica em que se encontram os territórios rurais. Com efeito, sabe-se agora que a imagem do mundo rural - em declínio lento desde a Segunda Guerra Mundial - deve ser fortemente ponderada. Mas ainda se esquece frequentemente que esta visão é completamente falsa para metade dos Estados-Membros, onde os campos enfrentaram transformações profundas e brutais desde há 20 anos ou menos.

Assim, pode-se geralmente distinguir um primeiro grupo de países onde as mudanças importantes datam do início do século ou dos anos 50. A situação económica, demográfica e social das zonas rurais está estabilizada, seja em declínio lento (França, Dinamarca, Itália), seja em ligeira melhoria (Suécia e sul de Inglaterra). Em conjunto, a noção de inovação, a abordagem em parceria e o desenvolvimento do potencial endógeno local suscitam um entusiasmo moderado. As políticas de desenvolvimento rural, nacionais ou regionais, privilegiam a diversificação de todas as actividades económicas, e não só agrícolas. As políticas de formação profissional, conduzidas ao longo dos tempos, na Dinamarca, Alemanha ou Suécia, ou desde algumas décadas em França, já produziram resultados económicos espectaculares. A situação das populações não agrícolas é objecto de uma atenção prioritária: as suas condições de vida, os seus empregos e a valorização de pólos com vocação turística. Programas importantes para a criação de novas empresas rurais e a organização de serviços sociais de qualidade foram assim lançados em Hesse (Alemanha) e Dinamarca.

No segundo grupo de países, o mundo rural é ou foi recentemente confrontado com crises, êxodo para as cidades, aumento brutal do desemprego ou reestruturação acelerada das produções e das explorações. Assim, a população activa agrícola portuguesa diminuiu de 48% em 1950 para 10% em 1990. Nos cinco novos Länder alemães, o número de activos agrícolas passou de 850 000 para 155 000 entre 1989 e 1994. Na Finlândia, a população das zonas rurais perdeu 200 000 habitantes durante os anos 80 e, entre 1993 e 1996, o desemprego atingiu os 50% em algumas aldeias da Lapónia. Nestes países, como também na Irlanda, Espanha e Grécia, a melhoria das competências dos agricultores, o acompanhamento das reestruturações e a modernização das técnicas de produção constituem eixos fortes do desenvolvimento rural, aos quais se juntaram vários esforços para tornar certas regiões menos isoladas. A população em situação de instabilidade parece agora mais aberta à novidade e pronta a aceitar modelos de desenvolvimento menos tradicionais, o que explica o sucesso das medidas orientadas para a exploração do potencial endógeno local e para as parcerias.

Apesar do seu carácter atractivo e da sua simplicidade aparente, a classificação baseada na densidade populacional e na dinâmica económica que permite definir três tipos de zonas rurais - periurbanas, dinâmicas e produtivas, em declínio e isoladas - raramente coincide com as estratégias regionais em curso. Salvo para algumas regiões muito características, como as regiões árcticas ou as províncias belgas, esta grelha de leitura raramente permite identificar a totalidade dos problemas e das oportunidades. Por exemplo, uma taxa elevada de população vivendo em zona rural é sinónimo de dinamismo económico na Toscânia ou Úmbria, enquanto em Portugal ou na Grécia implica um grave problema de reconversão a resolver. Contudo, este número é um bom indicador da importância atribuída ao desenvolvimento rural pelos actores políticos, económicos e sociais. Enquanto na União varia entre 15 e 50%, ultrapassa 40% na Irlanda, Luxemburgo, Itália, Finlândia e Áustria.

Se nos interessarmos pelas políticas rurais stricto sensu, constataremos grandes diferenças de um país para outro, e de uma região para outra, nos países muito descentralizados. Em certos Estados-Membros, trata-se de uma preocupação e de uma competência antiga. Em França, os primeiros "Planos de Ordenamento Rural" foram adoptados nos anos 70; tendo sido completados por inúmeras medidas visando a agricultura ou o ordenamento do território, o que conduziu nomeadamente a procedimentos contraturais de protecção-valorização, tais como os Parques Naturais Regionais ou os "Contratos de Território".

Na Holanda e Suécia, a atenção dada às zonas rurais é igualmente muito antiga e as primeiras políticas remontam a esta mesma época. Na Áustria, o "Programa de desenvolvimento das zonas de montanha" data de 1979 e inaugura a prática do desenvolvimento integrado. Em Itália, a reforma dos Fundos Estruturais no fim dos anos 80, que instaurou os "Programas Integrados Mediterrânicos", coincidiu com a definição nacional de uma política global e integrada. Pelo contrário, em Espanha, Portugal ou Irlanda, foi apenas o Programa LEADER I que desempenhou o papel de motor.

Desde há cinco anos que ocorrem mudanças organizacionais em quase todos os Estados-Membros da União Europeia. Correspondem à vontade de concretizar acções mais integradas, muitas vezes sob a orientação de um organismo coordenador, e mais dependentes de parcerias, levando o sector privado ou as populações locais a participarem. Dispositivos interessantes funcionam, nomeadamente, em Castela-La Mancha, Groninguen, Irlanda do Norte e República da Irlanda.

Contudo, embora se note uma tendência crescente para a aproximação entre os beneficiários e os organismos responsáveis, com a finalidade de melhor adaptar as medidas às necessidades locais, a gestão das políticas rurais continua fiel à organização geral dos Estados.

Em países amplamente descentralizados, o nível regional dispõe muitas vezes de uma grande autonomia para a orientação estratégica e a concretização. Na Alemanha, cada Land decide, o que explica as importantes diferenças de uma região para outra, como por exemplo entre Hesse e a Baixa-Saxónia, onde nem os temas do desenvolvimento rural, nem os modos operatórios se assemelham. A liberdade concedida pelo governo central às regiões belgas e às comunidades autónomas espanholas é menor, pois devem conformar-se com as orientações gerais definidas a nível nacional.

Nos países mais centralizados, os ministérios nacionais continuam a ser os principais coordenadores, como em França, Grécia ou Portugal. Contudo, as situações intermédias são as mais frequentes. Na Áustria ou Finlândia, o Estado central age em concertação com as autoridades regionais e locais e as responsabilidades são assim partilhadas. Com a generalização dos sistemas de dotações globais, sob o modelo "bloktilskud" iniciado na Dinamarca, a autonomia financeira encontra-se agora melhor garantida.

As próprias ambições políticas reflectem as inclinações culturais nacionais ou regionais, mas também as orientações governamentais. Assim, a gama inteira dos tipos de políticas encontra-se representada: política de compensação de carências, nas ilhas ultra-periféricas e regiões fronteiriças da União, nomeadamente as que se situam ao longo da Cortina de Ferro; política de reforma das práticas agrícolas intensivas, na Bélgica, Drenthe, Bretanha e Alta-Áustria; política de protecção do ambiente ou das zonas naturais, na Cantábria, Calábria, Flevoland, Salzburg e Vorarlberg; política de ordenamento ou de re-ordenamento territorial, em Portugal, Grécia e nos novos Länder alemães; política de valorização das produções agrícolas e artesanais, na Frísia, Comunidade de Madrid, Canárias, Abruzos e Burgenland.

Muito esquematicamente, como para as outras políticas de desenvolvimento económico, apercebemo-nos da oposição entre duas visões de futuro para estas zonas. A primeira pressupõe a capacidade autónoma de renascimento por parte do mundo rural, graças a instrumentos contratuais, como em França e Suécia. Coincide geralmente com uma estratégia mais introvertida, centrada na qualidade de vida e na formação da população, mobilização dos actores locais, criação de empregos para os desempregados. É frequentemente praticada na Dinamarca, Bélgica, em regiões do norte de Itália e no Luxemburgo. A segunda visão é mais extrovertida: prefere apostar na importação da modernidade, sem negligenciar contudo a importância de mobilizar a população e os actores rurais. Toma a forma de programas de desenvolvimento económico para as actividades terciárias (turismo, património cultural, tecnologias da informação) ou primárias (agricultura, agro-indústria, pesca), a melhoria da qualidade e a comercialização das produções agrícolas e artesanais. Caracteriza as regiões predominantemente agrícolas espanholas (Múrcia, Andaluzia, Galiza, Castela - La Mancha, Astúrias), o Mezzogiorno italiano ou ainda as regiões árcticas da Finlândia.

Estas diferenças reflectem, naturalmente, o contexto cultural e social regional. Com efeito, se quase todas as zonas rurais sofrem do envelhecimento da sua população, já os problemas se colocam de forma diferente consoante a composição exacta da população: por vezes, os agricultores são pluriactivos, como na Áustria e no Luxemburgo; ou são profissionais muito bem formados, como na Dinamarca, Bélgica, Picardia e Alsácia; a menos que esta categoria da população seja particularmente desfavorecida, como no Alentejo (Portugal), Galiza (Espanha), Púglia (Itália) ou Épiro (Grécia).

A inovação no mundo rural

Prosseguindo o objectivo da inovação, o programa de Iniciativa Comunitária LEADER abriu janelas para e em direcção ao mundo rural. Solicitou a sua capacidade de modernização e de invenção e, em troca, deu grande visibilidade às experiências existentes. Permitiu ao mundo exterior a descoberta de espaços em plena transformação. Na prática, a inovação rural resulta, tanto de técnicas de gestão e de animação dos territórios, como do conteúdo dos programas. Lança-nos numa terceira dimensão de ordem cultural e política, a da integração europeia.

No plano metodológico, o LEADER contribuiu incontestavelmente para a propagação de um tipo particular de estratégia de animação e de desenvolvimento rural, baseada em sete grandes componentes: valorização do potencial endógeno local, enraizamento territorial estratégico, abordagem ascendente, gestão descentralizada e global dos financiamentos, abordagem integrada ou multisectorial, parceria horizontal e privada-pública, assim como organização em rede. Na esteira do LEADER I, a Irlanda fez aliás do desenvolvimento rural um instrumento de desenvolvimento da cidadania e da modernização política. Contudo, em países que já praticavam tais métodos - a Áustria é o melhor exemplo -, a inovação trazida pelo LEADER foi mais limitada. Actualmente, apenas os países, ou mesmo as regiões, de tradição social conflituosa e onde o Estado é geralmente considerado como o último árbitro, não conseguiram diversificar as suas parcerias e torná-las eficazes.

Em países já dotados de uma política de desenvolvimento rural, o LEADER serviu frequentemente para suprir lacunas ou para aperfeiçoar o existente. Assim, nos países nórdicos, os grupos de acção local (GAL) adoptaram temáticas muito focalizadas nos seus programas de acção - a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, na Suécia, ou os jovens e as mulheres, na Finlândia. Para os outros Estados-Membros, os GAL desenvolveram em geral estratégias horizontais de desenvolvimento económico e social, apoiando-se na população local.

Tendo em conta os trunfos e as dificuldades próprias a cada território, pode dizer-se que os GAL europeus adoptaram uma gama quase completa de estratégias. Entre elas, alguns temas ocorrem mais frequentemente:
a melhoria das condições de vida através do desenvolvimento dos serviços de proximidade, em França, Suécia, Finlândia e Áustria; o reforço e a reorganização dos serviços públicos, em Itália, Grã-Bretanha (porque a Irlanda do Norte continuou bem dotada) e Grécia; a modernização e renovação das aldeias, na Alemanha, Dinamarca e Itália;
a protecção do ambiente, na Suécia, Alemanha, Dinamarca, Espanha, Luxemburgo, Holanda e Itália;
a diversificação agrícola e o desenvolvimento das culturas biológicas, em Itália, Finlândia, Irlanda e Áustria;
o agro-turismo, quer para clientes de proximidade - na Alemanha, Bélgica, Luxemburgo, França e Holanda - quer para visitantes estrangeiros - na Finlândia, França, Escócia e Irlanda;
o aumento dos rendimentos disponíveis para os rurais, quer pela diversificação e valorização agrícolas, na Irlanda, Grécia, Espanha e Portugal, quer pelo desenvolvimento de novas actividades económicas industriais ou terciárias, na Grécia, França, Itália, Irlanda e Espanha.

A realização do LEADER testemunha de forma assaz fiel a atitude nacional das autoridades públicas e dos cidadãos relativamente à integração europeia.

No seu conjunto, os países de maior dimensão - França, Reino Unido e Alemanha - procuraram pouco a aplicação dos preceitos do LEADER, não modificando a sua organização interna para se adaptarem. Do mesmo modo, na Holanda, Bélgica, Dinamarca, Áustria e Suécia - quer por desconfiança tradicional quanto a uma possível ingerência comunitária, quer considerando que já praticavam estes métodos - os poderes públicos parecem ter voluntariamente reduzido as possibilidades de influência do LEADER sobre o seu mundo rural. Pelo contrário, outros países muito motivados, como Espanha, Portugal e Irlanda, retiraram benefícios importantes do LEADER, que inspirou em dois deles programas nacionais de desenvolvimento rural e até de desenvolvimento regional.

De qualquer modo, a situação não se encontra congelada e a experiência demonstra que o envolvimento das regiões na dinâmica LEADER se desenvolveu em "crescendo" entre 1994 e 1999. Tal como o LEADER I e II, o LEADER+ (2000-2006) representa, não só um instrumento para o desenvolvimento rural, como também o instrumento privilegiado de uma integração europeia fundada na vontade dos actores locais.


Depois de ter feito parte da Célula de Prospectiva da Comissão Europeia, Marjorie Jouen é agora responsável por estudos no Agrupamento de Estudos e Investigação "Nossa Europa", onde acompanha muito particularmente a Política Agrícola Comum, as políticas de coesão e o alargamento da União.